2020 РІК

Як Зеленському знову не наступити на конституційні граблі?

28.01.2020

Наступивши третій раз на одні і ті ж граблі, можна поховати саму ідею, навіть якщо є добрі наміри

Володимир Зеленський після жорсткої критики вдруге відкликав свій законопроект щодо змін до Конституції в частині децентралізації влади. Відбулось це через те, що навіть палкі прихильники децентралізації влади, до яких себе відносить і автор цього тексту, не підтримували зміни до Конституції, подані президентом, які мали б завершити реформу. Зокрема міжнародні партнери, парламентарі, профільні фахівці, які протягом останніх 5 років сприяли реформі, критикували запропонований текст.

Для того, щоб втретє не відкликати конституційну ініціативу щодо децентралізації влади, Офісу президента варто при підготовці нового подання врахувати ризики, які були закладені у відкликаному тексті. Адже норми в тексті Конституції мають бути без різночитань, посилювати віру в реформу та збалансовувати владу, а не навпаки.

Загроза підриву довіри до процесу

Текст законопроекту вже два рази готувався кулуарно та без залучення профільних асоціацій, фахівців та представників громад. Публічних та широких обговорень тексту законопроекту за ініціативи Офісу президента, на жаль, не відбулось. Хоча, як виявилось, є величезна кількість критичних зауважень та запитань до конституційної ініціативи Зеленського. Проте обговорити та пояснити свою позицію по окремим нормам президент та його команда особливого ентузіазму не мали.

Президенту потрібно мінімізувати потенційні ризики та загрози в тексті

З внесенням законопроекту також відбувся скандал, який потенційно може свідчити про фальсифікацію документів. Адже, за словами нардепів, порівняльна таблиця і текст законопроекту суперечать одна одній, хоча профільний комітет ВРУ на своєму засіданні підтримав законопроект.

Довіра до того, що в команди Зеленського є щире бажання завершити децентралізацію, суттєво похитнулась в тих, хто є основними лобістами реформи місцевого самоврядування, та профільних фахівців. І як наслідок, з’явилась друга спільна заява від фахівців та лідерів громад з вимогою до нардепів не голосувати за конституційну ініціативу Офісу президента.

Якщо ОП дійсно хоче закріпити успіхи децентралізації в Конституції, то під час підготовки третьої версії конституційних змін має ініціювати публічні і не публічні консультації з фахівцями та громадами. А також пояснювати громадянам, чому передбачені саме такі норми в законопроекті та як вони вплинуть на життя громад. І не намагатись всіх, хто має зауваження, оголошувати ворогами децентралізації тільки тому, що їхня думка не співпадає з позицією команди Зеленського.

Загроза узурпації влади

Зеленський через зміни до Конституції пропонував додати собі повноваження призупиняти акти органів місцевого самоврядування, якщо вони на думку префекта не відповідають Конституції та загрожують національній безпеці. А також тимчасово зупиняти повноваження органу місцевого самоврядування і призначати тимчасового державного уповноваженого. Відбуватися це мало разом з одночасним зверненням до Конституційного суду.

Зразу постає кілька запитань: тимчасова зупинка повноважень, це на скільки? На дні? На місяці? До рішення КСУ? До обрання нового складу органу?

Враховуючи рівень довіри та «доброчесність» судової гілки, низький рівень правової культури — ці повноваження можуть бути використаний для надмірного контролю громад та заміни нелояльних голів.

Цікаво, що префект у разі хибних дій по відношенню до органів місцевого самоврядування жодної відповідальності не несе. Фактично він може надсилати президенту подання про призупинення актів у неугодних громадах кожного дня.

Також не зрозуміло, хто такий тимчасовий уповноважений, який у нього буде статус та яку нестиме відповідальність поки буде хазяйнувати в громаді.

Якщо Зеленський дійсно вірить в демократію та самоврядування, то цей ризик можна мінімізувати в третьому поданні. Зокрема, передбачити відповідальність для префекта, який не зміг в Конституційному суді довести свою правоту щодо призупиненого акту кілька разів. Наприклад, негайне звільнення та заборону займати високі посади протягом певного часу. Чи передбачити, що префект перед зупинкою місцевого акту зобов’язаний надіслати вимогу його скасувати з детальними обґрунтуваннями. І лише у разі якщо рада та голова не скасували акт чи не внесли зміни, тоді призупиняти його дію та призначати державного уповноваженого.

Або зберегти норму, яка зараз є передбаченою для місцевих голів держадміністрацій про винесення недовіри обласною чи районною радою з подальшою можливістю звільнення чиновника.

Загроза централізації

В текст від Зеленського було передбачено необмежений перелік повноважень для префекта. Адже в ст. 144 у пропонованій редакції від президента написано, що префект здійснює інші повноваження, визначені законами України. Тобто, парламент простою більшістю міг потенційно наділити префекта більшими повноваженнями, ніж зараз мають місцеві державні адміністрації. Передбачили автори і можливість для префектів видавати акти, обов’язкові до виконання по всій території. Але це знову ж таки фактично могло дублювати повноваження місцевого самоврядування.

Для того, щоб мінімізувати цей ризик централізації у третьому варіанті змін до Конституції слід визначити недвозначний та вичерпний перелік повноважень префектів. Інакше це сприймається як можлива маніпуляція збоку Офісу президента для того, щоб підсилити пізніше владу префектів.

Загроза хаосу

Президент у тексті змін до Конституції, який відкликав, передбачав окружні ради. Вони фактично мали замінити районні ради, але вже з власним виконавчим комітетом. Проте зараз в районах, де створено спроможні об’єднані громади, фактично не залишилось функцій, які мали б виконувати районні ради.

Не зрозуміло, які ж послуги мали б надавати громадянам окружні ради та їхні виконкоми? За що вони мали б відповідати? Як ці окружні ради мають взаємодіяти з громадами? Які спільні інтереси можуть представляти?

Перед внесенням третього варіанту тексту автори мають пояснити лідерам громад, які вже не перший рік нарікають на районні ради та райадміністрації, навіщо потрібні окружні ради. Та запропонувати їхні чітко визначені функції та повноваження. Бо зараз не зрозуміло навіщо над спроможними громадами створювати окружний рівень і закладати потенційні політичні та фінансові конфлікти.

Загроза унітарності держави

Президент в своїх останніх пропозиціях до Конституції передбачив, що парламент більшістю встановлює: «статус адміністративно-територіальних одиниць; статус міста Києва як столиці України». Що фактично могло означати можливість встановлювати економічний, соціальний, правовий статуси для окремих областей 226 голосами народних депутатів.

ОП, у разі включення такої ризикованої норми у третє подання змін до Конституції, має передбачити запобіжники для можливості легалізувати через неї «особливий статус» для частини областей чи округів. Та публічно пояснити суспільству і фахівцям для чого вноситься така норма.

Щоб третій раз не відкликати свої пропозиції до Конституції, президенту потрібно мінімізувати потенційні ризики та загрози в тексті. До розробки тексту варто залучити лідерів громад, фахівців та нардепів з інших фракцій. Інакше, наступивши третій раз на одні і ті ж граблі, можна поховати саму ідею, навіть якщо є добрі наміри.

Тарас Случик

Експерт Інституту політичної освіти

Джерело

ПАРТНЕРИ

Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image
Owl Image